Il sistema portuale

Il DIPE, in collaborazione con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, ha condotto uno studio sulla portualità italiana concluso nel 2014, che traccia l’evoluzione del traffico nei porti italiani in confronto ai principali concorrenti europei e mediterranei e le sue principali caratteristiche. Lo studio individua aspetti problematici su cui intervenire, dalla necessaria concentrazione di risorse su obiettivi integrati con la rete europea di trasporto TEN, al problema dei fondali dei porti, degli spazi a terra, dei collegamenti con la rete ferroviaria e stradale, dell’organizzazione, della normativa e degli aspetti finanziari.

L’art. 29 della Legge 164 dell’11 novembre 2014, di conversione del Decreto Legge n. 133/2014, ha disposto l’adozione del “Piano Strategico Nazionale della Portualità e della Logistica”, che ha la finalità di indicare una prospettiva di sviluppo del sistema sulla base di obiettivi strategici e di indicare le azioni concrete per raggiungerli.

L’Allegato al Documento di Economia e Finanza di aprile 2015 relativo al “Programma delle infrastrutture strategiche del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti Legge 443/2001, art. 1, c. 1”, individua tra le sue priorità il settore del trasporto marittimo e intermodale, in un contesto di maggiore selettività degli interventi da finanziare. A supporto dell’elaborazione del Piano il DIPE ha elaborato dati, informazioni e proposte delle Autorità portuali illustrati in un documento dal titolo “Il panorama di settore” così articolato;

Il CIPE e il sistema portuale
L’iniziativa di studio sulla portualità italiana e le principali proposte
I traffici portuali
Lo sviluppo dei traffici
La programmazione nazionale e la politica europea
La dotazione infrastrutturale
I fondali e il dragaggio
Gli spazi a terra
Le attività ferroviarie
La riforma degli anni ’90
L’interscambio commerciale
Il piano nazionale della portualità e della logistica
Gli interventi per il piano
La programmazione e valutazione strategica degli investimenti

Il CIPE e il sistema portuale

Il Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica (CIPE) già nel 1990, esprimendo parere sul Piano generale dei trasporti (PGT) aveva previsto la sottoposizione al Comitato di tutti i piani di settore del comparto trasportistico, incluso quello portuale, in quanto attuativi del PGT, configurandosi quale organo primario di programmazione infrastrutturale nel settore, funzione fondamentale per un equilibrato sviluppo delle varie aree del Paese e per l’individuazione di una rete trasportistica nazionale che risulti coerente anche con le iniziative portate avanti a livello comunitario per la definizione e l’attuazione della rete TEN-T.: in tale contesto dovrebbe procedere, tra l’altro, all’esame di piani e programmi di intervento settoriale – quali Piano nazionale dei porti, Piano nazionale aeroporti, Piano della logistica – ed alla definizione degli indirizzi per il coordinamento della politica nazionale con le politiche comunitarie.

Il CIPE è coinvolto in numerose attività relative al sistema portuale nazionale, quali l’approvazione dell’Allegato infrastrutture, documento programmatico allegato annualmente al Documento di economia e finanza che contiene il Programma delle infrastrutture strategiche, comprese quelle ubicate o connesse ai porti, l’approvazione dei relativi progetti preliminari e definitivi, la verifica di compatibilità con i documenti di programmazione vigenti dei Programmi triennali delle opere pubbliche delle Autorità portuali (AP), la ripartizione di risorse afferenti a Fondi speciali destinati alle infrastrutture portuali.

Le funzioni di segreteria del CIPE sono svolte dal Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica (DIPE) della Presidenza del Consiglio dei Ministri.

L’iniziativa di studio sulla portualità italiana e le principali proposte

Considerato che da anni il settore portuale italiano non dispone di una programmazione nazionale, il DIPE, in collaborazione con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, ha condotto uno studio sulla portualità italiana concluso nel 2014.

Autore Stefano CorsiniLo Studio ricostruisce lo stato delle infrastrutture portuali e della relativa programmazione e finanziamento, l’andamento e le previsioni di traffico riguardanti le merci, le modifiche del quadro normativo a partire dalla legge n. 84/1994, con particolare riferimento alle procedure di affidamento delle concessioni e dei lavori in ambito portuale, e le principali proposte.

I traffici portuali

L’insieme dei porti italiani tratta un volume di traffico merci che lo colloca al terzo posto in Europa dopo la portualità olandese e britannica, ma il ritmo con il quale questo volume di traffico è cresciuto prima dell’inizio della crisi è inferiore a quello medio europeo e a quello dei nostri principali concorrenti nel Mediterraneo. Inoltre, tra il 2007 e il 2011, l’interscambio di container si è ridotto in Italia del 9,7%, con 1,1 milioni di TEU persi, mentre negli ultimi due -tre anni è stata recuperata circa la metà di quanto perso nel quadriennio precedente, tornando a 10,1 milioni di TEU nel 2013. I porti del Nord Europa invece hanno ripreso a crescere e sono riusciti a superare nel 2011 i livelli massimi raggiunti prima della crisi del 2008-2009, anche se negli ultimi due anni hanno conosciuto un ristagno nei traffici.

Autore Stefano CorsiniComplessivamente l’Italia ha perso terreno dal 2007 ad oggi, sia rispetto al nord Europa che rispetto al resto del Mediterraneo. Peraltro anche quest’ultimo ha perso centralità nel commercio internazionale visto che tra i 50 maggiori porti container internazionali nel 2012 il primo porto mediterraneo figurava solo al 34° posto mondiale (Algerciras in Spagna, con 4,1 milioni di TEU) e il primo porto italiano era Gioia Tauro al 47° posto con 2,7 milioni di TEU, rispetto ai 32,5 milioni di TEU movimentati da Shanghai (al primo posto mondiale) o ai 11,5 milioni di Rotterdam (11° posto mondiale e primo europeo). Queste cifre non devono sorprendere vista la polarizzazione del commercio verso la Cina (nel 2013 la Cina produceva il 30,3% delle merci esportate e il 49,2% dell’acciaio a livello mondiale).

La quota di mercato dei porti italiani sul transhipment mediterraneo è calata dal 2005 al 2011, dal 28% al 16%, a causa di:

  • concorrenza esercitata da Tanger Med (Marocco), Porto Said (Egitto), Marsaxlokk (Malta) e dai porti spagnoli (Algeciras, Valencia e Barcellona in particolare), dove è possibile e conveniente consolidare volumi più ampi, da un lato apportati da navi oceaniche di sempre maggior capacità e, dall’altro, da destinare a navi feeder più piccole, ma anch’esse di dimensione crescente e orientabili con maggior flessibilità su più destinazioni finali mediterranee;
  • minori costi operativi garantiti al transhipment nei porti africani concorrenti, caratterizzati da costo del lavoro più basso rispetto all’Italia, da maggiore velocità e da infrastrutture ampliate e modernizzate recentemente (Nord Africa e Spagna) che garantiscono servizi più veloci nella gestione a terra, anche grazie a tempi minori nelle pratiche doganali e burocratiche. Complessivamente per il transito di un container servono 19 giorni nei porti italiani secondo la Banca Mondiale (Doing Business), contro 7-9 giorni nel nord Europa e 11-12 giorni in Marocco e Egitto, cancellando di fatto il vantaggio potenziale attribuibile alla posizione geografica dell’Italia che consentirebbe di abbattere di alcuni giorni i tempi di navigazione;
  • politiche aziendali del grande shipping che, ove non si concentri a Tanger Med o Porto Said, tende a crearsi basi di transhipment proprie e dedicate. Esemplare il caso della cinese Cosco Pacific che gestisce in concessione trentennale il Piraeus Container Terminal, diventato il centro della distribuzione dei container cinesi diretti all’Europa meridionale e orientale. Viceversa l’abbandono di Gioia Tauro da parte della Maersk o di Taranto da parte della Evergreen ha contribuito a ridurre fortemente l’attività in quei due scali;
  • posizione geografica di Porto Said per il traffico da Suez, che consente di raggiungere tutti i mercati di destinazione successiva con le navi feeder (ovest Mediterraneo, est Mediterraneo e Mar Nero) senza dover ripercorrere parte della rotta. Lo stesso può dirsi per Tangeri e Algeciras con il traffico atlantico.

La concorrenza non arriva solo dai porti del Mediterraneo, i porti dell’alto Tirreno e dell’alto Adriatico si vedono sempre più sottrarre dai porti del Mar del Nord non solo mercati centro europei (Baviera, Austria, Svizzera e Europa centro-orientale), ma addirittura i ricchi mercati della pianura padana, a causa dell’incapacità a canalizzare verso i porti italiani dell’alto Adriatico e Tirreno gli scambi relativi a produzione e consumi che gravitano nel nord Italia.

La dispersione dei porti italiani si associa peraltro a basse dimensioni medie, con traffici merci che raggiungono nel 2012 i 26,3 milioni di tonnellate in media per i tre porti liguri, i 32 milioni per i tre porti del Nord Est, i 17,7 milioni per i 12 porti del Mezzogiorno e gli 11,2 milioni per i 5 porti del Centro Italia. I primi tre porti per merci (Genova, Trieste e Cagliari) rappresentano solo il 29,4% del mercato italiano, a fronte della maggiore concentrazione nei tre principali porti nel caso dei traffici container pari al 63,4% (Gioa Tauro, Genova e La Spezia).

La sola Rotterdam movimentava, nel 2013, 11,6 milioni di container, più dei 10,1 milioni movimentati dai 23 maggiori porti italiani.

Le principali ragioni sono che, rispetto all’Italia, il Northern range:

  • gode di economie di scala dovute ad una delle maggiori concentrazioni di produzione manifatturiera al mondo, con una forte vocazione alle esportazioni, e dalla concentrazione degli investimenti su pochi porti, che gli permette di intercettare anche traffici che dovrebbero passare per l’Italia;
  • riesce a lavorare ad una scala di attività che movimenti almeno 10-12 milioni di TEU anno, e consente di accogliere e lavorare in modo competitivo navi da 12.000 TEU e oltre, anche grazie agli alti fondali e ai grandi spazi portuali, necessari per ospitare le grandi ocean vessel che viaggiano sulle rotte con l’Estremo Oriente e che non tutti i porti italiani posseggono;
  • supera le difficoltà del nostro sistema trasportistico (ferroviario, ma anche stradale) e logistico nell’organizzare in modo efficiente e competitivo l’inoltro dei container fino alle destinazioni finali dell’Europa centro orientale e centro occidentale. Il fenomeno è solo in parte spiegato dalla difficoltà di superare la barriera delle Alpi per il ritardo nell’adeguamento dei valichi ferroviari (Frejus e Brennero su tutti). Svolge un ruolo importante anche l’integrazione con le reti fluviali (in Germania si svolge il 43% del trasporto fluviale di merci dell’Ue, in Olanda il 28% e in Italia meno dell’0,1%);
  • assicura maggiore efficienza e affidabilità degli scali che si concretizza in costi per operazione più bassi rispetto all’Italia, Francia e Spagna e tempi di movimentazione più brevi.

Lo sviluppo dei traffici

Le previsioni di traffico merci nel lungo periodo devono tener conto che il trend di crescita di lungo periodo del PIL italiano è stimata in circa 1-1,31% all’anno dal FMI ad aprile 2015 e al 1,3-1,5% dal DEF di aprile 2015 e quello delle esportazioni del 3-4,1% all’anno dal FMI e del 3,6-4% dal DEF di aprile 2015. Proiettando i tassi di crescita del traffico container italiano realizzati nel 2000-2013, si otterrebbe una crescita pari al 3,3% annuo, (+2,5 milioni di TEU entro il 2020 e +7,5 milioni entro il 2030), mentre la persistenza del trend 2005-2013 garantirebbe una crescita molto modesta, inferiore all’1% annuo. La crescita del traffico merci e container dai porti italiani potrà essere maggiore di quello delle esportazioni, se si riuscirà a recuperare quote di traffico originati o diretti in Italia e gestiti in altri porti mediterranei o del Northern Range e ad intercettare una quota maggiore di traffici da e per l’Europa centro-meridionale. Peraltro va segnalato il persistente dinamismo nei porti italiani dei passeggeri per crociere, che sono cresciuti a dispetto della crisi economica e rappresentano uno dei settori più fortemente in crescita.

Autore Stefano CorsiniDa qui al 2030 l’Europa centro-orientale crescerà di più del resto dell’UE creando maggiori opportunità di movimentazioni di container verso quell’area ma le differenze che emergono dai dati di traffico individuano un campo di variazione così ampio da rendere incerto il risultato di ogni previsione di sviluppo infrastrutturale a lungo termine.

Ragioni evidenti di sostenibilità ambientale (riduzione dei costi energetici e delle emissioni di gas serra) giustificano tuttavia l’obiettivo europeo di una maggior alimentazione da Sud dei mercati continentali, correggendo la situazione attuale che non consente di far coincidere convenienza privata e convenienza collettiva e che rischia di consolidarsi sulla base dei processi cumulativi in atto.

Autore Stefano Corsini

L’alternativa a livello europeo è tra lo sfruttare le economie di scala di una ulteriore concentrazione dei traffici sui porti del Mare del Nord, adeguando ad essa le reti infrastrutturali ferroviarie, stradali e di navigazione interna che ne estendano le aree servite pressoché all’intera Europa o, al contrario, portare la portualità mediterranea a livelli di capacità e di efficienza comparabili con quelli del Mar del Nord, contribuendovi da Bruxelles con l’adeguare a tali livelli, la rete stradale, ferroviaria e di navigazione interna. Il tutto per raggiungere in modo più efficiente e sostenibile le regioni centro meridionali sia dell’Europa occidentale sia dell’Europa orientale.

La programmazione nazionale e la politica europea

La politica europea in materia, così come si è configurata nel regolamento del Consiglio e del Parlamento Europeo del dicembre 2013, con l’individuazione di ben 4 dei corridoi prioritari della rete TEN-T core che interessano il nostro Paese, va nella direzione “mediterranea”, più favorevole, ma anche più carica di responsabilità, per l’Italia.

Autore Stefano CorsiniIl contributo italiano a questa politica europea è sintetizzato nell’XI Allegato infrastrutture al Documento di Economia e Finanza 2013 e nelle “Linee guida per l’Allegato infrastrutture al Documento di Economia e Finanza 2014”, rivisitato significativamente dall’Allegato al Documento di Economia e Finanza di aprile 2015 relativo al “Programma delle infrastrutture strategiche (PIS) del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti L. 443/2001, art. 1, c. 1”, il quale “dà rilevanza al collegamento strategico tra le scelte di investimento adottate dal Governo e dal Parlamento e gli indirizzi comunitari, a partire dall’integrazione tra i nodi portuali, aeroportuali, intermodali e urbani con i 4 Corridoi multimodali TEN-T che attraversano l’Italia.”

Il DEF 2015 “identifica 25 opere prioritarie, per un costo totale di 70,9 miliardi di euro e coperture finanziarie pari a 48 miliardi di euro, rispondendo da un lato a una diffusa esigenza di razionalizzazione e, dall’altro, a un sano esercizio di realismo finanziario finalizzato a selezionare un ristretto numero di opere sulle quali convogliare le risorse pubbliche e private disponibili.”

Tra le priorità indicate dal DEF di aprile 2015 è presente il “settore del trasporto marittimo e intermodale in cui le sfide sono legate a una gestione frammentata e inefficiente dei nodi portuali, interconnessioni carenti con le principali reti di trasporto e a una concorrenza limitata, con impatti negativi in termini di competitività” e “il miglioramento della competitività del sistema portuale e interportuale, ottimizzando la rete delle Autorità portuali che punteranno all’integrazione e alla valorizzazione della vocazione dei singoli scali anche attraverso i necessari interventi infrastrutturali e procedurali.”

Nella lista delle 25 opere prioritarie presentate ad aprile 2015 non sono previste per ora opere portuali ma “a valle di un approfondito confronto con le Regioni, al previsto aggiornamento sullo stato di avanzamento in sede di definizione della nota di aggiornamento al DEF 2015. In tale occasione, sempre sulla base delle linee strategiche definite nel presente Allegato e delle disponibilità finanziarie, saranno inserite nel PIS anche le opere portuali e logistiche necessarie al perseguimento della strategia che sarà definita per ogni sistema portuale di interesse nazionale attualmente identificati (Adriatico settentrionale, Sistema Ligure, Tirreno centrale, Sistema sardo, Adriatico centrale, Sistema campano, Sistema pugliese, Sistema calabro, e Sistema siciliano)”.Vedi gli approfondimenti nel DEF di aprile 2015 a pp. 39-40, 48-49 e p. 53, pp. 56-57 e p. 60.

Elemento caratterizzante è l’introduzione del principio delle società di corridoio, con funzioni di gestione e coordinamento dell’arco di rete, mentre il numero di porti compreso nel core network sembra troppo elevato per rendere evidente la valenza strategica alla nuova impostazione UE.

La dotazione infrastrutturale

L’Italia ha una considerevole dotazione di infrastrutture portuali funzionali sia alla protezione e all’accesso dal mare sia alle operazioni di sbarco, imbarco e spedizione dei beni trasportati dalle navi.

La realizzazione di nuove opere a mare appare invece sempre più difficoltosa a causa della contrazione protratta della disponibilità di investimenti pubblici, alla luce del processo di risanamento delle finanze pubbliche e della debole dinamica della crescita economica negli ultimi 10 anni. Conseguentemente è opportuno concentrare l’attenzione su quei siti che hanno caratteristiche morfologiche favorevoli o non presentano interazione diretta con le città.

Autore Stefano Corsini

I fondali e il dragaggio

In merito ai fondali portuali tutti i più importanti porti del Nord Europa hanno profondità almeno pari a 16 metri, mentre diversi porti italiani importanti sono al di sotto di tale soglia (Napoli, Livorno, Ravenna, Venezia, Genova e La Spezia).

L’approfondimento dei fondali, più che la realizzazione di nuovi terminali, si delinea come la vera e propria sfida con cui deve misurarsi il sistema portuale non solo per accrescere, ma per non vedere ridursi, in prospettiva, la propria competitività nei confronti dei traffici di lungo raggio.

Gli alti costi per lo Stato connaturati con questo tipo di interventi, senza trascurare gli altrettanto rilevanti costi ambientali, inducono, tuttavia, a riflettere su quanto dragaggio sia veramente necessario e sostenibile per i porti italiani, tenuto conto degli ostacoli dal punto di vista tecnico, morfologico e ambientale che si incontrano nello sviluppo delle iniziative.

La soluzione non può che venire, ancora una volta, da una normativa omogenea di settore che non faccia distinzione da sito a sito, né sia dipendente dalla potestà legislativa e di controllo dei diversi livelli istituzionali centrali e locali.

Autore Stefano CorsiniSi riscontra invece una generica richiesta di dragaggi da parte delle AP, mentre fondali superiori ai 16 metri sono in prospettiva necessari solo per i porti che hanno le potenzialità per essere competitivi nel mercato internazionale dei container. Una volta individuati tali porti vanno comunque privilegiati quelli con i fondali naturali più profondi e, solo se effettivamente necessari, autorizzati eventuali operazioni di capital dredging.

Gli spazi a terra

Con riferimento agli spazi a terra, sebbene la superficie complessiva dei nostri dieci porti più grandi sia dell’ordine di grandezza della superficie del solo porto di Anversa, Le Havre o Rotterdam, gli scali italiani mostrano un rapporto tra superfici destinate alla movimentazione di container e numero di container movimentati simile a quello dei porti del Nord Europa. L’esiguità degli spazi rispetto ai grandi porti del Nord, allo stato attuale, sembra penalizzare più l’accesso e le manovre ferroviarie che l’efficienza della movimentazione dei container in ambito portuale. Il dato che emerge sembrerebbe indirizzare le esigenze di programmazione volte ad incrementare la capacità degli scali verso la implementazione di nuove superfici a servizio dei traffici piuttosto che verso nuove opere di accosto.

Le attività ferroviarie

Le attività ferroviarie interne alle aree portuali sono una delle maggiori fonti di inefficienza. Gli interventi infrastrutturali e l’acquisto di materiale rotabile necessari per accelerare le operazioni ferroviarie non sono investimenti remunerativi e, tradizionalmente, sono finanziati dallo Stato e da società pubbliche oggi alle prese con difficoltà di bilancio; l’alternativa è realizzarli nel quadro di un Partenariato Pubblico Privato che assicuri un adeguato ritorno economico a tutti i principali attori della filiera – gestori di rete, di movimentazione e navettamento e di trasporto sulle lunghe percorrenze – come dimostra l’intesa tra Serfer (Trenitalia), FerNet (partecipata da Interporto Vado Ligure, gruppo Gavio e Rivalta Terminal Europa) e l’Autorità Portuale di Savona per la movimentazione delle merci verso i retroporti di Rivalta Scrivia e Mortara.

La riforma degli anni ’90

La storia recente della portualità italiana ha il suo punto di svolta nella riforma portuale introdotta con la legge 84 del 1994. Con quel provvedimento la gestione degli spazi demaniali, che fino a quel momento rispondeva a un modello organizzativo di tipo “public service” governato da Enti e Consorzi autonomi, veniva affidata alle Autorità Portuali (AP), enti pubblici con funzioni di indirizzo e controllo, teoricamente separate da quelle operative da affidare a soggetti privati.

La riforma avveniva in un momento di grandi cambiamenti nel mercato mondiale dello shipping, e provava appunto a rispondere all’esigenza di integrare la portualità italiana nel contesto di progressiva globalizzazione dei mercati, soprattutto attraverso concessioni di lungo termine delle banchine nella tipologia di traffico maggiormente in crescita, quella delle portacontainer.

Nel giro di pochi anni ad aggiudicarsi la gestione dei terminal container italiani erano i grandi gruppi stranieri appartenenti alle maggiori compagnie terminaliste o marittime mondiali, mentre dal lato del lavoro si riusciva quasi ovunque a erodere le conquiste sindacali precedenti, trasformando le Compagnie portuali da soggetti pubblici a società di diritto privato e deregolamentando un settore nel quale tutele e sicurezza dei lavoratori dovrebbero essere aspetti imprescindibili.

Le regole della 84/94 non hanno impedito che le AP finissero per fare ognuna storia a sé, sia per quanto riguarda gli agreement sulle concessioni di spazi e l’uso di infrastrutture ai privati – terminalisti, caricatori, spedizionieri, autotrasportatori, operatori della logistica e del terziario marittimo, etc.. –, sia sotto il profilo strategico, che manca completamente nell’individuare gli obiettivi di sistema e cogliere le opportunità di specializzazioni e professionalità che pure non mancherebbero.

 

Autore Stefano Corsini

 

Le AP italiane – le cui dirigenze sono frutto di una concertazione tra organi politici locali e nazionali, e che vedono rappresentate nei propri organi decisionali (Comitati portuali) anche le rappresentanze dei concessionari privati e quelle sindacali – sono spesso sottoposte a pressioni particolaristiche che agiscono in funzione di rendite di posizione difficilmente contestabili. Uno scenario dal quale è difficile aspettarsi l’emergere di una visione strategica innovativa e globale.

L’interscambio commerciale

L’interscambio commerciale marittimo dell’Italia nel 2013 era di 230 miliardi di euro. La strategicità del porti relativa a questo dato è maggiormente intuibile osservando i dati relativi alle esportazioni. Il settore portuale rappresenta “il principale partner distributivo e di posizionamento della manifattura del Paese”, detenendo nel 2012 il 55% sul totale dell’export italiano extra-UE e il 30% sul totale dell’export italiano mondiale. Oltre a ciò va considerata anche una percentuale tra il 65 e l’80% sul totale dell’export solo verso USA, Brasile, India e Cina. Dati importanti ma tutto sommato non sorprendenti per un paese che, per storia, cultura e collocazione geografica, ha un rapporto molto stretto con una risorsa come il mare ma che, nell’odierna e complessa economia dei trasporti globali, non può contare su posizioni strategiche tali da configurare naturalmente un vantaggio competitivo.

Su un piano globale, negli stessi anni in cui veniva varata la riforma portuale del 1994, si verificava anche lo spostamento di quote consistenti di traffico dalla Northern Atlantic trade lane alla Pacific trade lane, ovvero l’aumento vertiginoso dei traffici sulla rotta Far East-Europa. Sbilanciamento che, nel periodo 2002–2007, comportava per il Mediterraneo attraversato dalla rotta di Suez una nuova centralità nei traffici marittimi europei e globali. Dal 2000 al 2013 questo significava un +105% di traffici, e una modesta crescita anche negli ultimi anni, malgrado la crisi, da +15% nel 2005 a +19% nel 2013 (dati SRM, Panaro).

Alla radice del ciclo 2002-2017 vi era, oltre all’aumento della domanda da nord America ed Europa dalla Cina, un elemento tecnico di primaria importanza: la nave portacontainer. La cantieristica navale veniva infatti investita da una valanga di ordinativi da parte delle compagnie di navigazione impegnate in una rincorsa a costruire navi sempre più capaci e veloci di quelle dei concorrenti.

Il fenomeno del gigantismo navale si giustificava con le economie di scala e produceva un abbassamento costante dei costi di spedizione della merce via container. Nell’arco di appena quindici anni la capacità di carico delle portacontainer transoceaniche era pressoché raddoppiata, passando da navi capaci di trasportare circa 8.000 TEU, agli attuali 18.000. Il gigantismo avrebbe però anche prodotto distorsioni notevoli nel rapporto tra domanda e offerta, soprattutto nel momento in cui i consumi sarebbero crollati per effetto della crisi, oltre ad avere implicazioni di carattere finanziario notevoli considerando i costi di costruzione di una nave. Ciò che interessa maggiormente è che non tutti i porti sarebbero stati in grado di consentire operazioni di ormeggio, di carico e di scarico a navi di queste dimensioni. E che anche quando lo fossero stati, avrebbero dovuto fronteggiare problemi di congestione, logistici e distributivi a volte irrisolvibili.

I porti italiani movimentano circa 10 milioni di TEU/anno, ovvero quanto il solo porto olandese di Rotterdam, primo scalo europeo. Un quarto di questi sono trasbordi, contenitori sbarcati da una grande portacontainer in un porto cosiddetto hub per essere subito reimbarcati su una nave più piccola, detta feeder e inviati ad altre destinazioni. Il rapporto tra il fatturato di un container in transito e uno lavorato è quasi 1 a 8. Ai fini statistici il container viene conteggiato due volte, e molto spesso il trasbordo configura un’operazione estero su estero, elemento quest’ultimo che ha tratto spesso in inganno, facendo illudere molti sulla reale consistenza e potenzialità del settore in questo paese.

Un porto la cui quota di trasbordi superi il 50% del totale movimentato è detto di transhipment. Nella classifica mondiale dei primi cento porti per traffico container relativa a dati del 2013, troviamo solo tre porti italiani: Gioia Tauro (44), Genova (72°) e La Spezia (99°). Gioia Tauro con il 97% di trasbordi è un porto di transhipment puro e sta scontando negli ultimi anni la rapida ascesa dei porti della sponda meridionale del Mediterraneo, a dimostrazione del fatto che, nel contesto globale di questo mercato, non esistono collocazioni geografiche privilegiate e rendite sicure.

La percentuale di trasbordi a Genova, si aggira intorno al 15%, lo scalo pertanto si configura come porto gateway che, a differenza di Gioia Tauro, alle spalle ha un hinterland reale che abbraccia un mercato potenziale formato da pianura padana, sudest della Francia, Svizzera e sud della Germania. Il problema però, lasciando da parte la questione dei fondali non sufficientemente profondi, sta in ciò che manca o è inadeguato alle spalle del primo porto italiano in termini di collegamenti ferroviari, strutture, operatori e sistemi logistici.

Tale situazione, generalizzata pressoché in tutti i porti italiani, implica che sarebbero quasi mezzo milione i TEU – quanto il totale di quelli movimentati in un solo anno dal porto di Napoli – con origine o destinazione l’Italia che, anziché approdare nei porti del Paese, passerebbero attraverso quelli del nord Europa. Tali carenze, che accomunano la maggior parte degli scali italiani, sono un limite che determina una evidente difficoltà a incrementare le quote di traffico, e molti osservatori notano anche che l’Italia non ha, e forse non avrà, una domanda sufficiente per attirare servizi di linea regolari, stabili e bilanciati con grandi navi portacontainer.

Il piano nazionale della portualità e della logistica

Malgrado ciò la tipologia di trasporto via container è presa molto in considerazione ogni qualvolta si apre la discussione sulla necessità di riformare in termini di sistema la portualità italiana e, soprattutto, al momento di discutere di investimenti in infrastrutture. Scorrendo un recente studio sulla programmazione infrastrutturale dei porti italiani una delle voci più ricorrenti riguarda dragaggi ed escavazioni destinati, guarda caso, ad accogliere portacontainer medio-grandi, fino ad arrivare a progetti come quello dell’AP di Venezia, che intenderebbe costruire un grande terminal off-shore del costo di circa 2,2 miliardi di euro, di cui circa 1 miliardo di risorse pubbliche a fondo perduto.

Il sistema portuale italiano si caratterizza insomma per la sua frammentazione organizzativa e operativa nel complesso quadro globale dell’economia del trasporto marittimo e della logistica, e in questo quadro sembra rincorrere i propri concorrenti proprio sul mercato più saturo, quello del container.

Recentemente, in attuazione dell’articolo 29 del decreto legge 12 settembre 2014, n. 133 (Sblocca Italia), il Consiglio dei ministri ha approvato in via definitiva, su proposta del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti, il Piano strategico nazionale della Portualità e della Logistica (PSNPL), da adottarsi con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri.

Il Piano ha la finalità di indicare una prospettiva di sviluppo del sistema sulla base di obiettivi strategici e indicare le azioni concrete per raggiungerli, anche in relazione alla razionalizzazione, al riassetto e all’accorpamento delle Autorità Portuali esistenti, tra cui:

  • migliorare la competitività del sistema portuale e logistico:
  • agevolare la crescita dei traffici delle merci e delle persone:
  • promuovere l’intermodalità nel traffico merci.

Autore Stefano Corsini

Il Piano disegna in particolare una strategia da perseguire attraverso il valore che il “Sistema Mare”, strumento attivo di politica economica e commerciale euro-mediterranea e di sviluppo e coesione del Mezzogiorno, nonché di sostenibilità e innovazione, può apportare in termini di aumento dei traffici, ed individua azioni di policy a carattere nazionale, sia settoriali che comuni ai diversi ambiti produttivi, che potranno contribuire al recupero di competitività dell’economia del mare.

Nella prima parte del documento si analizzano le performance dei porti italiani alla luce degli agli accordi Euro-Mediterranei, degli scenari geo politici globali, dell’andamento della domanda nei diversi segmenti di traffico, del posizionamento di mercato dei player di settore, della struttura delle reti distributive e dell’attuale offerta infrastrutturale e di servizi.

Particolare approfondimento è riservato all’analisi dei procedimenti tecnico amministrativi per i controlli e lo sdoganamento delle merci, caratterizzati dalla stratificazione multilivello di iter procedurali, istituzionali ed amministrativi, elemento diagnosticato da più parti come una delle più significative cause della ridotta competitività internazionale del sistema portuale.

La strategia è articolata per dieci Obiettivi, declinati in azioni:

  • semplificazione e snellimento;
  • concorrenza, trasparenza e upgrading dei servizi;
  • miglioramento accessibilità dei collegamenti marittimi;
  • integrazione del sistema logistico;
  • miglioramento delle prestazioni infrastrutturale;
  • innovazione;
  • sostenibilità;
  • certezza e programmabilità delle risorse finanziarie;
  • coordinamento nazionale e confronto partenariale;
  • attualizzazione della governance del sistema.

Riguardo a quest’ultimo punto, l’assetto della governance portuale disegnato dalla legge n.84/1994 sulla dimensione “mono-scalo” si è dimostrato incapace, in assenza di una cogente strategia nazionale volta a sviluppare omogeneamente il sistema portuale, di rispondere all’esigenza dell’efficiente allocazione delle risorse per gli investimenti.

Il Piano propone un nuovo modello di governance, da realizzarsi attraverso atti legislativi, che prevede la razionalizzazione, il riassetto e l’accorpamento delle Autorità portuali esistenti in Autorità di Sistema Portuale (AdSP).

Infine il Piano costituirà uno dei piani di settore che confluiranno nel Documento di Programmazione Pluriennale del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti di cui al decreto legislativo n. 228/2011.

Gli interventi per il piano

Al comma 2, lo stesso articolo 29 del decreto legge n. 133/2014 prevede che, allo scopo di accelerare la realizzazione dei progetti inerenti alla logistica portuale, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione, le Autorità portuali presentano alla Presidenza del Consiglio dei Ministri un resoconto degli interventi correlati a progetti in corso di realizzazione o da intraprendere, corredato dai relativi crono programmi e piani finanziari. La Presidenza del Consiglio dei Ministri, d’intesa con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, seleziona, entro i successivi sessanta giorni, gli interventi ritenuti più urgenti sulla base delle proposte contenute nei documenti presentati dalle Autorità portuali, anche al fine di valutarne l’inserimento nel piano strategico di cui al comma 1, ovvero di valutare interventi sostitutivi.

La struttura della Presidenza del Consiglio dei Ministri deputata alla istruttoria finalizzata alla succitata selezione degli interventi più urgenti è stata individuata nel Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica.

Tale istruttoria, ha previsto una analisi approfondita e specialistica della documentazione pervenuta, la realizzazione di una base dati degli interventi proposti con le relative caratteristiche fisiche e finanziarie, la verifica di coerenza della documentazione suddetta con la programmazione di settore (Sistema delle reti TEN-T, Allegato infrastrutture, Programmi operativi triennali delle Autorità portuali, Programmi triennali delle opere pubbliche delle medesime Autorità, Piani regolatori portuali, Programmi di intervento ambientale, di bonifica e di riconversione industriale nei porti ecc.) e i documenti di analisi a livello nazionale più significativi (ad esempio il documento “Iniziativa di studio sulla portualità italiana” pubblicato sul sito web del CIPE), l’individuazione di un insieme di parametri e indicatori di priorità per la valutazione degli interventi ( vedi ad esempio oltre al succitato documento di settore anche il documento “Programma delle Infrastrutture Strategiche alla luce dell’XI Allegato infrastrutture al Documento di Economia e Finanza (DEF) 2013” anch’esso pubblicato sul sito web del CIPE) e la loro applicazione su base comparativa, interviste con gli operatori di settore e riunioni di coordinamento con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.

Autore Stefano CorsiniConsiderato il volume e l’approfondimento della documentazione presentata alla Presidenza del consiglio dei ministri dalle Autorità portuali e l’onerosità delle attività da eseguire, si è costituita nell’ambito del Dipartimento una task force che ha impegnato anche le Unità tecniche che operano presso il Dipartimento stesso: l’Unità tecnica finanza di progetto (UTFP) e gli esperti del Nucleo di consulenza per l’attuazione delle linee guida per la regolazione dei servizi di pubblica utilità (NARS).

Nell’ambito dell’attività di coordinamento con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, finalizzata all’intesa richiamata al comma 2, hanno partecipato all’iniziativa i rappresentanti della Direzione Generale per la vigilanza sulle Autorità portuali, le infrastrutture portuali ed il trasporto marittimo e per vie d’acqua interne e della Direzione Generale per lo Sviluppo del Territorio, la Programmazione ed i Progetti Internazionali del Ministero, i rappresentanti dell’advisor del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti Ernst & Young Financial Business Advisors S.p.A. e un rappresentante designato dal Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio competente per la Coesione territoriale..

Premesso che i risultati e le proposte del Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica in materia di portualità che possano risultare di utilità per l’elaborazione del Piano sono contenute nel citato rapporto “Iniziativa di studio sulla portualità italiana”, il Dipartimento ha messo a disposizione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e dell’advisor i seguenti ulteriori dati e informazioni:

L’attività ha dato luogo alla elaborazione di un report nel quale, a partire dalla sintesi delle analisi e delle proposte contenute nel citato documento “Iniziativa di studio sulla portualità italiana”:

Da questa attività si ricava un parco di progetti, afferenti a diversi strumenti di programmazione di settore, sfortunatamente non sempre coerenti e a diverso stato di attuazione fisica, procedurale e finanziaria, che, una volta superate le contraddizioni con l’insieme agli interventi di cui alla programmazione triennale delle opere pubbliche delle Autorità portuali 2015-2017 (cfr. articolo 128, D.Lgs. n. 163/2006, DD.MM. 9 giugno 2005, 11 novembre 2011 e 24 ottobre 2014 del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti) costituiranno il background su cui, in base a un coerente sistema di indicatori e criteri, sarà possibile fare le scelte più efficaci per il consolidamento e lo sviluppo dell’offerta di infrastrutture e servizi del sistema dei porti nazionali.

Infatti la Direzione generale per la vigilanza sulle Autorità portuali, le infrastrutture portuali ed il trasporto marittimo e per vie d’acqua interne del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti trasmette annualmente al CIPE una relazione che sintetizza la distribuzione territoriale e per tipologia degli interventi inseriti nel complesso dei piani triennali di tutte le Autorità portuali e ne espone i relativi contenuti finanziari, consentendo di disporre di un quadro programmatico generale di riferimento. A partire da tale relazione il Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica ha messo a confronto i programmi triennali 2015-2017 con gli interventi proposti dalle Autorità portuali ai fini dell’inserimento nel “Piano strategico nazionale della portualità e della logistica” di cui all’articolo 29, comma 2, del decreto legge n. 133/2014, rilevando una limitata corrispondenza fra le opere proposte ai sensi del decreto legge n. 133/2014 e quelle previste dalle programmazioni triennali delle varie Autorità portuali. Ciò sembrerebbe far emergere la tendenza a tentare di accedere a risorse statali al di fuori di un sistematico processo pianificatorio da destinare a interventi che non rientrano nell’ordinaria programmazione, con il risultato di promuovere progetti di sviluppo potenzialmente non coerenti con le risorse disponibili, circostanza che richiede l’adozione di opportune misure di mitigazione.

La programmazione e valutazione strategica degli investimenti

A prescindere dalle attività sopra illustrate, si segnala l’importanza di dare effettiva attuazione al processo di programmazione e valutazione strategica degli investimenti, compresi quelli portuali, previsto dal Dlgs. 228/2011, al fine di ottimizzare il processo decisionale e attuativo delle opere pubbliche in presenza di scarse risorse. Si tratta in particolare di definire in ogni Ministero le linee guida per la valutazione degli investimenti, che presuppongono un forte potenziamento dell’attività di valutazione dei fabbisogni infrastrutturali e delle opere, con il coinvolgimento dei Nuclei di valutazione e verifica degli investimenti pubblici.

Autore Stefano Corsini

In proposito il Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica ha pubblicato nel 2014 un Vademecum per l’applicazione del Modello di Linee Guida ai fini della predisposizione del Documento Pluriennale di Pianificazione ai sensi del D.Lgs. n. 228/2011. Il contributo contiene indicazioni operative per la stesura da parte delle Amministrazioni Centrali di “Linee guida per la valutazione degli investimenti in opere pubbliche” (cfr. Allegato I del DPCM 3 agosto 2012) propedeutiche alla predisposizione del relativo “Documento Pluriennale di Pianificazione” (cfr. Allegato II del DPCM 3 agosto 2012).

Il documento, fortemente orientato all’operatività, mira ad assicurare che ogni Ministero, pur salvaguardando le proprie peculiarità, presenti al CIPE proprie Linee guida fra loro raffrontabili e coerenti, e presenta i seguenti caratteri salienti:

  • è strutturato promuovendo la coerenza e la completezza dell’apparato legislativo di base costituito dal D.Lgs. del 29 dicembre 2011 n. 228 e dal DPCM 3 agosto 2012, e dai relativi Allegati;
  • si propone di trasmettere alle Amministrazioni incaricate di predisporre le Linee guida indicazioni che agevolino nella redazione di documenti concisi, completi, che facilitino le analisi e ne garantiscano la coerenza interna;
  • si focalizza sugli strumenti e le modalità di redazione delle Linee guida ai fini della successiva stesura del DPP da sottoporre al CIPE.

La rilevanza del Documento Pluriennale di Programmazione, contenente le evidenze dei processi valutativi svolti e in essere, è testimoniata dal fatto che le opere non incluse nel Documento stesso non potrebbero essere di norma ammesse al finanziamento.